国土部建设用地预审和审查之新规解读
本文作者系北京市君合律师事务所律师
2016年11月29日，国土资源部出台《关于修改<建设用地预审管理办法>的决定》（国土资源部令第68号）（下称“68号令”）和《关于修改<建设用地审查报批管理办法>》（国土资源部令第69号）（下称“69号令”），对原有的《建设用地预审管理办法》（下称“《预审办法》”）和《建设用地审查报批管理办法》（下称“《审查办法》”）进行了重大修订，对建设项目的用地预审和用地审查两个环节的申请和审批内容、审批程序和具体申请要求均有多处实质性变更。次日，国土资源部发布《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）（下称“16号文”），再次强调两个管理办法修改的重点内容，并明确了本次修改的基调，即修改的宗旨为“简政放权、放管结合、优化服务”。
一、对改进与优化侧重点的梳理
（一）减少重复审查。
原有的用地预审和用地审查两个环节存在审批内容重叠，导致出现“一事两审，后审可能否定前审结论”的怪像。因此本次改进和优化的重点之一就是去除重复审查环节，明确单独事项到底是在预审环节还是审查环节予以通过。
在2008年版本《预审办法》中，对建设用地的预审内容主要从四个方面着手：项目选址是否符合土地利用总体规划；用地规模是否符合有关建设用地指标；项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；征地补偿费用和复垦资金拟安排情况[1]。概括而言，就是预审的范围是“土地规划、用地标准、占补平衡、征地补偿”四大内容。但是根据2010年版本《审查办法》，这四项预审内容全部都要在建设用地审查环节再次审查。
2010年修订的《审查办法》规定，国土资源部门对建设项目有关事项进行预审后，出具建设项目用地预审报告，并受理建设单位的用地申请，在收到申请之日起30日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源部门审查。也就是说，在用地预审报告已经对四个事项作了审查，且报告本身作为用地申请文件之一的情况下，应已无必要在用地审查环节进行二轮审查，但这四个事项无一例外均在上一级国土资源部门审查“一书四方案”时进行了重复审查：建设项目用地呈报说明书应当包括“经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应提供乡级土地用总体规划图”[2]；农用地转用方案和耕地补偿方案必须符合下列条件：“（一）符合土地利用总体规划；（二）确属必须占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标；（三）占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划面积、质量符合规定要求；（四）单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。”[3]；征收土地方案必须符合下列条件：“（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；……”；供地方案必须符合下列条件：“……（二）申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；（三）划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件；（四）以有偿方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定；……”。
对上述四个事项的重复审查问题的处理方式，16号文的态度十分明确：即采取“两两分开模式”，土地规划和用地标准放到用地预审环节一次性审查；占补平衡和征地补偿放到用地报批环节一次性审查。16号文第（三）款规定“已通过用地预审的建设项目，在用地报批阶段原则上不再重复审查是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准等情况”；第（四）款规定“用地预审阶段，不再对补充耕地和征地补偿费用、矿山项目土地复垦资金安排情况进行审查，相应审查在用地报批阶段进行”。
（二）简化申请材料要求
“两令一通知”对多处审查环节的申请材料要求进行了简化，申请材料组卷时间的减少大大缩减了审批时间。主要体现在以下几个方面的报件简化：
1、土地利用总体规划修改审查。
2008年修订的《预审办法》第9条规定，在受国土资源部委托负责初审的国土资源部门在转报用地预审申请时，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。而68号令则明确“建设用地需修改土地利用总体规划的，应当出具规划修改方案”，也就是说规划修改影响评估报告和听证会纪要已不再作为申请文件报送。
2、地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料
2008年修订的《预审办法》第7条规定，已批准项目建议书的审批类项目和备案项目申请用地预审的，应提交材料包括了地址灾害危险性评估报告（适用于单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地址灾害易发区内的）和是否压覆重要矿产资源的证明材料（适用于单独选址建设项目）。但第68号令明确删除了这两份申请材料的报送要求。
3、简化国务院批准的城市建设用地申报材料。
第69号令在2010年修订的《审查办法》原第7条下新增一款，明确规定“报国务院批准的城市建设用地，农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案可以合并编制，一年申报一次；国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复”。
4、简化土地征收报国务院批准的申报材料
16号文第（四）款规定，“对于地方有关部门批准立项、地方人民政府审批农用地转用，但土地征收需报国务院批准的建设项目，部在用地审查时不再审核农用地转用方案与补充耕地方案，只审查土地征收方案与土地供应方案”。也就是说，对于上述类别项目的土地征收，国土资源部仅接受土地征收方案和土地供应方案的报送，对农用地转用方案和补充耕地方案无需申报。
（三）实质性审查和形式性审查的明确区分
16号令对用地预审和审查报批的另一个改进与优化之处，是减少了国土资源部层面的实质性审查要求，增加了更多的形式性审查。例如，16号令第（五）款规定，“在用地报批阶段，部对地质灾害危险性评估情况进行形式性审查，……”。又如，第（六）款规定，“在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；……”。我们理解，国土资源部门在用地报批阶段对压覆矿产的审查仅限于看补偿协议和市县人民政府书面承诺文件是否齐备，这实际上就是一种形式审查，而非实质性审查。
但是，16号令也明确提出“地方国土资源主管部门对部只进行形式性审查的事项，要积极履行职责，加强实质性审查，做到权责一致，保证审查意见的真实、准确”。也就是说，对国土资源部实质性审查要求的降低并不意味着对用地预审和报批的实质性审查就真正减少了，而是下放到了省级国土资源部门，要求地方主管机关承担相应职责，这也是本轮优化和改进宗旨中“放管结合”的具体体现。
（四）加强申报材料标准化
16号令第（十一）款是专门对申报材料标准化的规定，明确要求建设单位和省级国土资源部门按照国土资源部统一规范的用地预审和用地报批申报材料格式组卷，以提高报件质量。而16号令所附附件格式文本，则对国土资源部用地预审和审查的报告文本格式、材料目录、申报表格等进行了全面调整和细化，进一步提高了申报规范化和标准化水平，为地方工作提供了清晰的指引，最大程度方便了申请人。
（五）加强信息化建设
16号令第（十三）款的内容也很重要，其提出要“大力推进用地预审和用地报批网上申报、受理、查询、批复等信息化建设，加快实现建设用地远程报批”。此外，从国土资源部规划司与耕地保护司本月对16号令的解读中，我们也看到了要在未来对国土资源部现行用地网上申报系统进行改造，增加建设用地远程申报、系统自检、跟踪查询、信息反馈、缴费通知、批复下达等功能，进一步提供用地报批工作透明度，提高审查工作的效率。
二、审查范围的变化
此外，用地预审及用地审批的范围也发生了变化。概括而言，一是预审范围缩小，二是试点城市批准建设用地做法的试点城市数量扩充。
第16号令第（九）款明确了对不涉及新增建设用的，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设用地预审。
自2011年以来，国家先后部署55个城市开展试点，按照“国家批规模、控结构，地方管项目、落用地”的原则划分中央和地方的用地审查职责，即国土资源部不对具体地块进行审查，简化审查内容和报批材料；省级国土资源部门审查农用地转用和土地征收实施方案，之后落实具体用地位置并进行实质性审查，以有效提高审查工作效率。而16号令的第（八）款将使用此原则的国务院批准用地的试点城市范围扩大到了106个。
三、小结
总体而言，16号令的出台以及《预审办法》和《审查办法》的最新修订，体现了简政放权的理念。简化了审查环节，放宽了申报材料递交要求，厘清了实质性审查与形式性审查的职责范围，同时也有效解决了预审环节和报批环节的交叉重复审查问题。一系列优化和改进的结果是未来建设项目用地预审和审查过程中，手续大幅简化，时间明显缩短，有利于建设项目用地合规的实际操作，有利于降低建设单位的建设成本。
[1]《预审办法》（2008年修订）第11条：“预审应当审查以下内容：
（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；
（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；
（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；
（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；
（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”
[2]《审查办法》（2010年修订）第9条。
[3]《审查办法》（2010年修订）第13条。